СМИ

Патовая ситуация вокруг Стратегии пространственного развития России до 2025 года, принятие которой ожидалось в уходящем году, но так и не состоялось, в очередной раз свидетельствует о том, что пресловутый образ будущего страны в головах чиновников так и не складывается в непротиворечивую картину. Авторы стратегии ушли от очевидно пагубной идеи целенаправленно концентрировать развитие страны в нескольких фокусах — мегаагломерациях, но по факту спонтанное пространственное развитие России давно идет по этому сценарию, а последний экономический кризис лишь усилил переток населения в крупные городские центры. Предлагаемая альтернатива — попытаться найти потенциал развития практически в каждом регионе — слишком уж напоминает сакраментальную для чиновников формулу «за все хорошее и против всего плохого». Внятного ответа на вызовы, чреватые депопуляцией страны, у государства по-прежнему нет — одними благими пожеланиями остановить бегство людей из бесперспективных в рамках существующей ныне модели экономики территорий будет невозможно. Между тем очевидно, что смыслом пространственного развития России должно стать расширение внутреннего рынка, но для этого требуются принципиальные, а не декоративные изменения в экономической политике.
Недовымученный документ
Стратегия пространственного развития оказалась, возможно, самым многострадальным документом в своем жанре, когда-либо принимавшимся российским правительством. О необходимости подобной стратегии говорилось еще в начале прошлого десятилетия, когда понятие «пространственное развитие» циркулировало главным образом в экспертных кругах и продвигалось на уровень государственной терминологии такими людьми, как урбанист Вячеслав Глазычев или философ-методолог Петр Щедровицкий. Если предельно упростить содержание этой теоретической дискуссии, то речь шла о необходимости выработать некую новую долгосрочную модель хозяйственного и гуманитарного освоения территории России с учетом свершившихся после распада СССР тектонических изменений ее места в мировой экономике и геополитике. С точки зрения философов, это, в конечном итоге, предполагало ответы на базовые вопросы: кто мы? откуда? куда идем? Но свои прикладные коррективы быстро внесла экономика.
Запрос на стратегический документ в коридорах власти окончательно оформился благодаря финансово-экономическому кризису 2008–2009 годов, который продемонстрировал ряд серьезных региональных диспропорций: одни регионы кризис почти не почувствовали, а по другим он ударил так, что из них просто стало массово бежать население. Именно в тот момент в правительстве возникла идея сконцентрировать пространственное развитие страны на нескольких мегаагломерациях.
«Нам вряд ли удастся сохранить жизнеспособность всех малых и средних городов. Убывание городов небольшого размера — это такая непреодолимая глобальная тенденция», — констатировала на Московском международном урбанистическом форуме в декабре 2011 года тогдашний руководитель Минэкономразвития РФ Эльвира Набиуллина. Согласно представленному ею прогнозу, в ближайшие 20 лет из малых и средних городов России может высвобождаться и мигрировать в крупные города до 15–20 млн человек, и «вопрос в том, готовы ли наши крупные города принимать и качественно использовать такой огромный ресурс или это станет неподъемным вызовом».
Формальный старт разработке Стратегии пространственного развития был положен в июне 2014 года с принятием федерального закона «О стратегическом планировании в РФ». И уже в ноябре 2016 года замглавы Минэкономразвития Александр Цыбульский заявил, что документ готов и проходит окончательное досогласование. На тот момент мало кто сомневался, что в его основу ляжет именно доктрина мегаагломераций, причем, возможно, в еще более радикальном виде. Если первоначальные правительственные наброски предполагали, что мегаагломераций будет около двух десятков, то затем оказалось, что и это может быть много.
Например, глава института «ГИПРОГОР» Михаил Грудинин предлагал вариант создания в стране восьми так называемых конурбаций, объединяющих крупные города в радиусе 300 километров, исходя из представлений о том, что в XXI веке возможность глобальной конкуренции будет только у территорий с населением не менее 5 млн человек.
В том же ноябре 2016 года произошло еще одно событие, которое, возможно, повлияло на процесс «досогласования» стратегии — речь идет об аресте министра экономического развития РФ Алексея Улюкаева, чье ведомство и готовило документ. Поэтому утверждение стратегии было отложено — только в нынешнем феврале глава правительства Дмитрий Медведев заявил на Российском инвестиционном форуме в Сочи, что документ будет принят до конца года. И тут свое веское слово сказал президент Владимир Путин, предложивший в мартовском послании Федеральному собранию «развернуть масштабную программу пространственного развития России… и как минимум удвоить расходы на эти цели в предстоящие шесть лет».
Для тех, кто следил за дискуссией о пространственном развитии, дальнейшие слова Путина прозвучали как гром среди ясного неба, поскольку они фактически отправляли доктрину мегаагломераций в утиль: «Активная, динамичная жизнь России, с её огромной территорией, не может сосредоточиться в нескольких мегаполисах. Крупные города должны распространять свою энергию, служить опорой для сбалансированного, гармоничного пространственного развития всей России. Для этого крайне необходима современная инфраструктура… Очевидно, что именно развитые коммуникации позволят жителям малых городов и сёл удобно пользоваться всеми возможностями и современными сервисами, которые есть в крупных центрах, а сами небольшие населённые пункты будут тесно интегрированы в общее социальное и экономическое пространство России».
Теперь, казалось, ничто не мешает новой команде Минэкономразвития во главе с Максимом Орешкиным довести наконец работу до логического конца, и в июле министерство действительно направило проект стратегии на рассмотрение правительства, а его принятие, заявил Орешкин в начале октября в Совете Федерации, состоится в течение месяца. Основные тезисы представленного на суд публики документа полностью соответствовали духу послания президента (об этом ниже), но что-то снова пошло не так.
Минэкономразвития «не смогло написать документ, который устроил бы госинституты и общество», — заявил еще в конце августа председатель Общественной палаты РФ Валерий Фадеев (в бытность его главным редактором журнала «Эксперт» там регулярно публиковались материалы на тему пространственного развития). «В документе нет конкретики, говорится самыми общими словами. Представленную стратегию нужно менять радикально», — заявил на обсуждении в Общественной палате руководитель Института водных проблем РАН Виктор Данилов-Данильян. В нынешнем виде разработанный Минэкономразвития проект стратегии не отвечает поставленным задачам, констатировал в середине ноября, выступая в Совете Федерации, аудитор Счётной палаты Юрий Росляк. В итоге к концу года стратегия вновь не была принята, и с каждым днем время все больше работает против нее: оставшиеся до 2025 года шесть лет — это явно недостаточный горизонт для постановки стратегических задач. Список негативных отзывов можно продолжать до бесконечности.
Что же пошло не так?
Несмотря на то, что от идеи сделать фокусом пространственного развития мегаагломерации авторы проекта стратегии отказались, основной акцент в нем сделан именно на агломерациях.
Как утверждается в документе, в России уже сформировалось не менее 40 крупных городских агломераций с совокупным населением более 73 млн человек, то есть практически половина населения страны. Именно они мыслятся авторами в качестве каркаса для «формирования устойчивой полицентрической системы пространственного развития за счет увеличения количества и расширения географии центров экономического роста», что и заявлено целевым сценарием стратегии.
Основным инструментом достижения этой цели в документе называется развитие магистральной инфраструктуры — транспортной и энергетической. Одним из важнейших должно стать «вовлечение в радиус транспортной доступности крупных городских агломераций городских округов и муниципальных районов, в которых проживают до 7 млн человек». При сохранении же текущих тенденций без формирования приоритетов и механизмов пространственного развития, в том числе без необходимого развития инфраструктуры, констатируют авторы документа, усилится социально-экономическое неравенство как внутри, так и между субъектами федерации при низких темпах экономического роста.
На первый взгляд, предложенный ход мысли выглядит совершенно здраво: факт существования агломераций в России неоспорим. Однако до недавнего времени это понятие не было зафиксировано в правовом поле, и это обстоятельство сразу же подвешивает всю конструкцию в воздухе.
Большинство попыток создавать структуры управления агломерациями на договорных началах, как это делается во многих странах мира, либо терпели фиаско, учитывая скудные бюджеты и урезанные полномочия местного самоуправления, либо быстро перерождались в планы слияния муниципалитетов, мгновенно порождавшие локальные конфликты. Несколько свежих примеров.
Адыгея — республика-анклав на территории Краснодарского края: два субъекта федерации имеют общую энергетическую, транспортную и рекреационную систему, но разделены административными границами. После того, как летом главы Краснодарского края и Адыгеи Вениамин Кондратьев и Мурат Кумпилов заявили о планах развития Краснодарской агломерации, в которую уже по факту входит значительная часть соседней республики, адыгские активисты незамедлительно восприняли это как очередную попытку объединить два субъекта. В Ростовской области, где благодаря Чемпионату мира по футболу пределы Ростовской агломерации значительно расширились, недавно был вновь инициирован вопрос об административном присоединении к региональному центру соседних муниципалитетов.
Подобных случаев много, и все они свидетельствуют об одном: понятие агломерации необходимо хоть как-то формализовать (в мае в Совет Федерации наконец поступило предложение от представителей Краснодарского края включить его в Градостроительный кодекс), иначе мы постоянно будем постоянно наступать на одни и те же грабли.
«Давно настало время заниматься агломерациями более внимательно, создавать специальные институты их изучения, мониторинга и т. д. Об этом говорится много лет, и почти ничего не происходит. Между тем в верхних пространственных уровнях градостроительства — в так называемой системе расселения — еще очень многое не понято и не открыто. Наше представление об этих вопросах крайне скудно — более того, мы и о городе еще мало что знаем, а замахиваемся сразу на агломерации. В результате пространственное развитие превращается в волюнтаристские движения, как в случае Новой Москвы. Вся затея с московской реновацией свидетельствует о том, что проект Новой Москвы попросту тихо провалился, и внимание властей вновь обратилось к Москве в пределах МКАДа», — говорит профессор Института архитектуры и искусств Южного федерального университета Сергей Алексеев, ученик одного из основателей российской урбанистики Алексея Гутнова.
Что же касается идеи приоритетного развития транспортной инфраструктуры, то она вряд ли будет вызывать возражения, пока мы не обратимся к еще одному недавнему стратегическому документу, а именно «майскому указу» Владимира Путина. В числе многих целевых показателей, которых необходимо достичь к 2024 году, в нем значится увеличение объемов строительства жилья до 120 млн кв. м в год, или примерно в полтора раза к текущему уровню.
Откуда взялась эта цифра, примерно понятно: оптимальным удельным показателем ввода нового жилья в России давно считается уровень один «квадрат» на человека в год. Учитывая то, что, по всем прогнозам, население России в ближайшие годы будет сокращаться от нынешнего уровня в 146,9 млн человек, 120 млн кв. м жилья к 2024 году год в пересчете на каждого жителя как раз и даст значение, близкое к желаемому. По данным одного из последних исследований РИА «Рейтинг», уровень 1 кв. м жилья на человека в год на данный момент преодолели всего три региона России — Ленинградская, Московская и Калининградская области, а еще несколько регионов (Тюменская, Белгородская, Калужская области, Краснодарский край и др.) довольно близко к нему подошли.
Примерно же половина субъектов федерации по-прежнему имеют годовой удельный показатель строительства на уровне 0,5 кв. м на человека и ниже. Казалось бы, строй — не хочу. Но если взглянуть на сегодняшнюю картину жилищного строительства в региональном разрезе, то возникает логичный вопрос: а где именно будет строиться это жилье? По большому счету, наращивание жилищного строительства на протяжении последнего десятилетия и было ключевой идеей (правда, плохо отрефлексированной) пространственного развития страны.? читать продолжение новости ?
Начиная с кризисного 2009 года объем сданного в стране жилья вырос более чем на 30%, причем только в 17 регионах показатели жилищного строительства за этот период сократились, а примерно в 40 субъектах росли темпами выше среднероссийских. Но далеко не во всех регионах рост строительства жилья (порой весьма бурный) сдерживал отток населения, хотя именно эту задачу он и должен решать.

Регионов, где в последнее десятилетие росло и жилищное строительство, и население, в России всего 28. Если исключить ряд национальных субъектов (республики Северного Кавказа, Тыва, Бурятия), где рост населения и строительства не является показателем качественных улучшений в экономике или инвестиционной привлекательности, то в этом списке останутся главным образом именно регионы с крупными агломерациями. Это две столицы с прилегающими к ним областями, Краснодарский край, Татарстан, Башкирия, Воронежская, Новосибирская, Самарская области. Здесь же и несколько регионов, которые смогли пробиться в лидеры благодаря талантам своих руководителей — Тюменская, Калужская, Белгородская области. Таким образом, точки роста, на которых можно строить каркас пространственного развития, очевидны, но их в самом деле немного.
Среднестатистический же российский регион — это территория, откуда медленно, но верно утекает население, и хорошо, если этот отток измеряется в сотнях, а не тысячах человек в год. Причем это лишь официальные цифры — точной статистики межрегиональных миграций, основанной не на данных о регистрации, а на фактическом пребывании в России нет.
В качестве примера возникающих в результате аберраций можно привести Краснодар, один из крупнейших центров массового жилищного строительства за пределами Москвы. О том, что в Краснодаре по факту проживает значительно больше миллиона человек, власти города говорили еще лет десять назад, но официально Краснодар был признан миллионником только в сентябре этого года. Между тем от того патриархального города, разросшейся станицы, какой Краснодар был еще пару десятилетий назад, уже мало что осталось. Частный сектор по-прежнему занимает значительную часть его территории, но практически все окраины плотно застроены многоэтажками и торговыми центрами. О том, что жить в Краснодар едет вся Россия, можно судить хотя бы по номерным знакам автомобилей, среди которых далеко не редкость регионы Дальнего Востока. Однако качество городской инфраструктуры с каждым годом становится все хуже: пробки на дорогах давно превзошли московские, в новых районах катастрофически не хватает мест в школах и детских садах, некоторые части города, застроенные дешевым жильем, на глазах превращаются в гетто, в новых районах создается мало рабочих мест и т. д. Однако официальная статистика, повторим, нового российского мегаполиса до недавнего времени просто в упор не видела. В том числе — в силу длительного отсутствия в «оптике» государства понятия «агломерация»: частью Краснодара давно фактически стали не только близлежащие поселки и станицы, но и приличная часть соседней Адыгеи.
Аналогичным образом можно предположить, что и росстатовские данные об оттоке населения из ряда регионов также должны быть существенно скорректированы в отрицательную сторону.
Здесь мы возвращаемся к вопросу: где будет строиться новое жилье, которому «майским указом» поручено увеличиться в полтора раза? Явно ведь не в тех регионах, откуда уезжают люди — там оно просто останется нераспроданным. На серьезный прирост можно рассчитывать лишь в тех регионах, где и так строят много, и это уже породило массу серьезных инфраструктурных, транспортных, социальных, экологических и прочих проблем.
Возможно, некий существенный валовый прирост «метров квадратных» даст московская реновация (в столице удельный показатель ввода жилья один из самых низких в стране — как говорится, есть куда расти), но достигнуто это будет ценой явного ухудшения жизненной среды на окраинах столицы — за счет одновременного повышения и плотности, и этажности застройки. Это — пагубный путь, от которого давно отказались во многих странах, но в России многоквартирное строительство с упорством, достойным лучшего применения, воспроизводит шаблоны позавчерашнего дня. Одновременно вытягивая население из регионов в зоны притяжения агломераций, в которых идет строительный бум.

Тем самым фактическая градостроительная политика вступает в прямое противоречие с декларируемыми принципами пространственного развития. Усиливающиеся перекосы пространственного развития в проекте стратегии не замалчиваются, но в итоге авторы документа подводят к мысли, что, несмотря на это, развитие может происходить чуть ли не везде.
В той версии документа, которая была выложена на сайте Минэкономразвития, в числе приоритетов было названо развитие не только агломераций, но и других типов территорий: городов с численностью населения от 100 до 500 тысяч человек, малых и средних городов, сельских территорий за пределами агломераций, минерально-сырьевых центров, геостратегических территорий РФ. Весьма примечательно и приложение № 1 к документу под заголовком «Эффективные экономические специализации субъектов РФ», являющее собой характерный образец бюрократического творчества. На 15 страницах этого раздела перечислен через запятую список видов хозяйственной деятельности в соответствии с рубрикатором ОКВЭД, которые могут развиваться в том или ином регионе страны — было бы, как говорится, желание. Очень ценные, надо думать, рекомендации для регионов, из которых массово уезжает население, наподобие Курганской, Псковской, Орловской областей или значительной части дальневосточных субъектов.
«Опубликованный проект стратегии — очередное порождение чиновничьей системы в духе «за все хорошее и против всего плохого, — резюмирует Сергей Алексеев. — Главным недостатком документа является то, что не вполне понятно, каким образом предлагается решать важнейшую проблему неравномерного развития территории страны, как стимулировать активность во всех тех точках, которые названы приоритетными. Крупные агломерированные системы давно стягивают всю активность на себя, поэтому динамика развития заметна только внутри них — еще покойный Вячеслав Глазычев в рамках своего проекта «Глубинная Россия» искал по всей стране потенциальные очаги низовой активности, но на практике у него ничего не вышло. Задача же пробудить к развитию всю сеть расселения страны при ее колоссальных размерах и сравнительно небольшом населении выглядит априори нереализуемой».
Человека, как обычно, забыли
Очевидная, на первый взгляд, идея положить в основу пространственного развития инфраструктурные инвестиции вызывает еще больше сомнений, если посмотреть на карту крупнейших инфраструктурных планов страны, составленную географом из МГУ Александром Паниным и его французским коллегой профессором Жаном Радвани. Сразу становится понятно, что большинство из этих проектов — не «про людей». «Главные силы сфокусированы вокруг создания новых линий магистральных трубопроводов, энергетики и объектов, способствующих увеличению добычи природных ресурсов, в особенности тех, которые идут на экспорт», — отмечают Панин и Радвани. «Человека забыли» — эта знаменитая фраза основателя советской школы экономической географии Николая Баранского выглядит вполне уместным заголовком и к тексту стратегии пространственного развития.

В ближайшие годы экспортная ориентация российской экономики будет только усиливаться, учитывая то, что задачи наращивания экспорта также подробно расписаны в «майском указе», приняты к реализации всеми причастными к этому процессу ведомствами и осознаны бизнесом, намеренным сыграть в очередную «лотерею господдержки». При этом пока совершенно непонятно, как с этими планами будет сочетаться развитие импортозамещения, которое было основным приоритетом экономической политики в предыдущем политическом цикле.
Пока можно лишь констатировать, что в борьбе условных партий внешнего и внутреннего рынка, в целом характерной для стран с полупериферийной экономикой, к которым относится и Россия, пока победу за явным преимуществом одерживает первая группа интересов.
Внутренний рынок на фоне нарастающих экспортных потоков остается бедным родственником, и это также вносит свою лепту в диспропорции пространственного развития: все большая концентрация населения в нескольких крупных агломерациях оказывается специфической формой сжатия внутреннего рынка. О том, что перекос в сторону экспорта чреват серьезными пространственными деформациями, свидетельствует и практика колониализма, когда развитие концентрируется в точках входа товаров на мировой рынок, а остальная территория страны выступает лишь их поставщиком. Большое население такой стране, особенно в эпоху всеобщей автоматизации, точно не потребуется.
Примеров модернизации и высокотехнологичного строительства транспортной инфраструктуры для повышения связанности территорий страны, констатируют географы, тоже немало, но в масштабе всей страны инфраструктура распределена крайне фрагментарно. «Универсальной формулы развития инфраструктуры в России нет, и над этим надо работать. Только сочетание мощных капиталовложений с избирательностью места и области применения могут дать наибольший положительный эффект», — резюмируют Панин и Радвани. А поскольку в стране отсутствует единая и четкая программа комплексного развития инфраструктуры появление новых объектов на карте происходит стихийно, без внимания остаются вопросы внутрирегионального и межрегионального развития.
О том, что в России крайне плохо работают межрегиональные связи, без которых не может быть полноценного внутреннего рынка, говорится очень давно. Причина этого, в конечном итоге, упирается в специфику межбюджетных отношений. Губернатору среднестатистического региона нужно в первую очередь выстраивать отношения с федеральным центром, от дотаций которого он в той или иной степени зависит, а уже потом — с соседями, которые на практике чаще всего оказываются конкурентами за кусок бюджетного «пирога». Отсюда и возникают сплошь и рядом встречающиеся истории, когда соседние субъекты пробивают дотации на строительство у себя одинаковых производств или объектов инфраструктуры, которые в итоге оказываются недозагруженными. Очевидно, что изменить эту ситуацию и стимулировать пространственное развитие снизу без существенного пересмотра принципов отношений центра и регионов никак не получится.
Между тем в истории России был один примечательный эпизод, когда территория страны развивалась именно благодаря низовой активности. Это середина XVII столетия, которое часто называют «бунташным веком», но в то же время это был период чрезвычайно интенсивного развития внутреннего товарообмена, когда ряд локальных рынков фактически впервые объединились во внутрироссийский рынок. Причем происходило это на фоне глобального экономического кризиса, имеющего ряд поразительных черт сходства с нынешним. Можно также напомнить, что именно тогда Россия начала освоение и заселение Сибири и Дальнего Востока — территорий, которые сегодня наиболее активно теряют людей. Все русские, от высших до низших, любят торговлю, а в Москве больше лавок, чем в Амстердаме, писал посетивший Россию в 1674 году в составе шведского посольства Иоганн Филипп Кильбургер. В конечном итоге, этот торговый капитал и стал экономической основой меркантилистских реформ Петра Первого, чей современник, британский премьер Роберт Уолпол исповедовал простые, но чрезвычайно эффективные принципы экономической политики: избегать войны, поощрять торговлю, сокращать налоги, а во всем прочем — статус-кво, никаких новшеств. В общем, явно не поставить на учет всех самозанятых и обложить налогами все, что еще подает признаки жизни. Эти идеи трехсотлетней выдержки, как представляется, и должны определять идеологию пространственного развития России: при должном и разумном уровне экономических свобод низовая активность людей в сочетании с продуманными инфраструктурными инвестициями государства сама начнет преображать территории, в противном случае обреченные на депопуляцию.
Николай Проценко, подготовка карт — Александр Панин