СМИ

© AP Photo, Rajesh Kumar SinghНеспособность индийского государства предоставлять базовые государственные услуги и осуществлять инфраструктурные проекты, которые помогают создавать рабочие места, стала одной из ведущих тем на завершившихся недавно всеобщих выборах в этой стране. Критики часто говорят о недостатках Индии в сравнении с китайским авторитарным правительством, пишет автор этой статьи в «Проджект Синдикейт». Неспособность индийского государства предоставлять базовые государственные услуги и осуществлять инфраструктурные проекты, которые помогают создавать рабочие места, стала одной из ведущих тем на завершившихся недавно всеобщих выборах в этой стране. Критики часто говорят о недостатках Индии в сравнении с китайским авторитарным правительством, которое выглядит целеустремлённым и эффективным, даже несмотря на недавние эксцессы в виде консолидации личной власти председателем КНР Си Цзиньпином. В эпоху, когда доверие к либеральной демократии слабеет во всём мире, этот вопрос приобретает глобальное значение. Стоит отметить, что стандартное противопоставление китайской авторитарной эффективности и индийской демократической нефункциональности является излишним упрощением. Авторитаризм не является необходимым или достаточным условием, объясняющим некоторые характерные черты китайского государственного управления. И точно так же не все недостатки индийского государства коренятся в демократической системе страны. Неспособность оценить эти нюансы может привести к игнорированию трёх особенно важных аспектов государственного управления. Во-первых, в отличие от многих других авторитарных стран, китайская бюрократия — ещё с имперских времён — обладает системой меритократического найма и продвижения по службе чиновников на местном уровне. Индийское государство тоже набирает госслужащих на основе экзаменов, однако его система продвижения по службе не является неотъемлемым элементом демократии; в Индии эта система, как правило, основана на выслуге лет и лояльности политическим хозяевам. Бюрократы Индии в меньшей степени политически изолированы, чем их коллеги в Великобритании, Дании и Новой Зеландии, однако в намного большей степени, чем чиновники в США (и так было даже до того, как нынешний президент начал активно практиковать увольнения через Twitter). Тем не менее, есть множество свидетельств, что в меритократическом Китае продвижение по службе на провинциальном уровне и выше во многом зависит от политической лояльности тем или иным лидерам. Более того, есть количественные данные о сделках по принципу quid pro quo («ты мне — я тебе») при повышении чиновников в Китае. Например, шансы секретаря партии той или иной провинции на переход в более высокие эшелоны власти возрастают в зависимости от размера скидки, которая была предложена при продаже земли компании, связанной с представителями центрального руководства. Хотя недавняя антикоррупционная кампания Си Цзиньпина отчасти положила конец подобным операциям, эта борьба часто становилась более рьяной, когда замешанных чиновников подозревали в связях с соперниками нынешнего руководства страны. Во-вторых, обычно считается, что китайское государство обладает более значительными организационными возможностями, чем индийское. Но и здесь реальность полна нюансами. Индийское государство, несмотря на все разговоры о его сверхбюрократизации, на удивление мало, если взглянуть на количество госслужащих в пересчёте на душу населения. Например, число сотрудников налоговой администрации на тысячу человек населения в Великобритании в 260 с лишним раз больше, чем в Индии (а в Турции — в пять раз больше). Кроме того, в полицейской, судебной и бюрократической системе Индии имеется масса незаполненных вакансий. В значительной степени этот факт объясняется огромными размерами неформального сектора экономики Индии, в котором заняты более 80% работников страны. Это необычно высокая цифра для крупной экономики, что ограничивает возможности страны получать налоговые доходы, необходимые для финансирования органов власти.Кроме того, индийское государство обладает экстраординарной способностью проводить крупные и сложные мероприятия, например, крупнейшие в мире выборы, вторую крупнейшую в мире перепись населения, а также некоторые наиболее массовые в мире религиозные праздники. Наконец, чиновники создали уникальную систему биометрической идентификации, в которой за сравнительно короткий период зарегистрировались более миллиарда граждан. Впрочем, индийская бюрократия оказывается менее эффективной в осуществлении рутинной, базовой работы. Примером здесь может быть ситуация с рентабельным ценообразованием и дистрибуцией электроэнергии. И дело не в том, что у государства нет способных людей, а в том, что деликатность местной политики затрудняет полное покрытие затрат при поставках электроэнергии. Тем самым, организационную эффективность государства сдерживают политические ограничения. Кроме того, полицию и бюрократию часто умышленно ослабляют, заставляя служить краткосрочным политическим целям. Наконец, государственное управление в Китае является — и так было исторически — на удивление децентрализованным для авторитарной страны. Китайская система сочетает политическую централизацию, осуществляемую с помощью Коммунистической партии Китая, с экономической и административной децентрализацией. Индийская система является, можно сказать, её полной противоположностью. В ней сочетается политическая децентрализация, которая проявляется в виде сильных властных группировках в регионах, с централизованной экономической системой, в которой местные власти очень зависят от трансфертов центрального правительства. Например, в Китае на субрегиональные уровни власти обычно приходится около 60% общих бюджетных расходов, по сравнению с менее чем 10% в Индии. Эта разница помогает объяснить, почему местные власти в Индии, находящиеся на «последней миле», намного хуже предоставляют государственные и коммунальные услуги. Кроме того, китайские регионы намного сильнее конкурируют между собой в сфере развития бизнеса и в экспериментах с новыми предприятиями, чем регионы Индии. В основном это объясняется тем, что в Китае продвижение по службе местных чиновников привязано к достигнутым результатам. Впрочем, при Си Цзиньпине темпы регионального экспериментирования замедлились, а решения о повышении стали чаще приниматься, исходя из лояльности чиновников.Но хотя следует избегать излишних упрощений, сравнивая государственное управление в Китае и Индии, демократия — или её отсутствие — действительно многое меняет. В Китае нет подотчётности снизу вверх и нет санкций со стороны избирателей, что позволяет руководству страны избегать необходимости потворствовать краткосрочным интересам, а это отличительная черта индийской политики, особенно в предвыборное время. Тем самым, китайскому руководству проще принимать смелые долгосрочные решения в сравнительно сжатые сроки, и при этом отчасти независимо от корпоративных и финансовых интересов, которые часто обладают большим влиянием в демократических системах. С другой стороны, из-за отсутствия политической оппозиции и контроля со стороны прессы в Китае требуется больше времени для обнаружения ошибочных решений на высшем уровне или откровенного злоупотребления властью. Китайское руководство боится потерять контроль, и это приводит к излишней жёсткости и постоянному конформизму. В конечном итоге китайская система оказывается более хрупкой: в ситуации кризиса реакция властей обычно избыточна, они блокируют информацию и действуют слишком жёстко, что иногда усугубляет кризис. Индийская система управления при всей её беспорядочности более устойчива. Однако эта устойчивость была серьёзно ослаблена под властью партии «Бхаратия Джаната» (BJP), которая стремится поляризовать избирателей по религиозным и социальным вопросам, поощряет сильного лидера, ослабляет демократические институты и процедуры. Давайте надеяться, что партия BJP потратит политический капитал своей внушительной победы для смены курса, улучшив демократическое управление и проявив уважение к колоссальному разнообразию в населении Индии.